上海发布国际航空枢纽战略规划：2035年建成南通新机场、形成“两地三场”，年客流目标2亿人次

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上海航空枢纽建设迈向“两地三场”，2035年客流目标2亿人次
第一财经
2026-10-21 12:09:21
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作者：马一凡    责编：乐琰
“两地三场”并不是简单地增加一个新机场，而是在更大尺度上重构上海国际航空枢纽的功能体系、运行体系和治理体系。
10月20日，在2026北外滩国际航运论坛开幕式上，《新时代新征程上海国际航空枢纽战略规划》（以下简称《规划》）正式发布。
这是中国民航局、国家发展改革委、交通运输部联合印发《国际航空枢纽建设实施方案》之后，全国首个地方系统性落地规划。
《规划》提出，上海将分三个阶段建设具有世界影响力的全方位门户复合型国际航空枢纽：到2030年基本建成亚太领先航空枢纽，完成浦东机场四期扩建工程；到2035年进入世界一流航空枢纽前列，建成南通新机场，形成“两地三场”一体化运营的国际航空枢纽体系；到本世纪中叶，全面建成具有世界影响力的全方位门户复合型国际航空枢纽。
这意味着，上海国际航空枢纽将从目前的浦东、虹桥“两场”，向浦东、虹桥、南通“两地三场”演进。
按照规划，这不仅是机场数量的增加，更是对机场功能、航班组织和枢纽治理体系的整体重构。中国民用航空局发展计划司副司长李诺表示，这种多机场差异化协同的治理模式，在中国民航史上是第一次。
当前，全球航空业正处于需求增长与经营压力并存的新阶段。上海如何依托长三角腹地，进一步提升国际航线连通性、中转效率和全球资源配置能力，成为此次战略规划需要回答的重要问题。在10月20日下午的“北外滩国际航运论坛·国际航空主论坛”上，来自政府、国际组织、航空公司、机场及行业协会的嘉宾围绕全球航空业的发展趋势、枢纽竞争和行业挑战展开讨论。
从“一市两场”到“两地三场”
自2004年《上海航空枢纽战略规划》印发实施以来，上海航空枢纽建设实现了历史性跨越，已经具备相当规模。
2025年上海两大机场旅客吞吐量达到1.35亿人次，位居全球城市第三；货邮吞吐量达到453.7万吨，位居全球城市第二。东航、吉祥航空、春秋航空等航司持续发展，上海航线网络通达53个国家和地区、302个航点。
从基础设施看，经过多年建设，上海浦东、虹桥两大机场已形成四座航站楼、一座单体卫星厅、五个货运区和七条跑道的设施格局，进近管制区形成“五进五出”空域结构。
不过，对标世界一流航空枢纽，上海在发展空间、发展质量和发展能级上仍有一定差距。
中国民用航空局副局长韩钧表示，上海在国际航线覆盖、洲际航班频次、网络连通质量和中转运行效能等方面，仍有较大的提升空间。
中国民用航空局发展计划司副司长李诺表示，差距主要表现在空域资源约束趋紧，国际中转竞争力有待增强，制度型开放仍需突破，枢纽体系协同尚在起步。
因此，此次《规划》的关键，不只是继续扩大机场容量，而是通过三个机场的差异化分工和一体化协同，提升整个上海航空枢纽的运行效率与国际竞争力。
根据《规划》，到2030年，上海将完成浦东机场四期扩建工程，优化进近管制区空域结构，实现年客货吞吐量1.5亿人次，470万吨左右，基本建成亚太领先航空枢纽。
到2035年，上海将建成南通新机场，形成“两地三场”一体化运营的国际航空枢纽体系和高效互联的综合交通体系，实现年客货吞吐量2亿人次、540万吨，主枢纽运营人基本建成“超级承运人”。同时，浦东机场将基本建成“六进六出”航班波，并形成具有全球影响力的世界级临空产业集群。
李诺表示，这并不是简单地增加一个新机场，而是在更大尺度上重构上海国际航空枢纽的功能体系、运行体系和治理体系。
具体而言，浦东机场将作为上海国际航空枢纽的主平台，重点强化全方位门户复合型功能，坚持客货并举，构建通达全球的航线网络，增强连接五大通道的洲际转运能力，建设东北亚地区重要的洲际区域门户。
虹桥机场则定位为上海国际航空枢纽的重要支撑，以提升国内快线化、便捷化航空服务为重点，打造高品质航空服务标杆，并与浦东机场实现快捷连通、协同发展，适时提升国际航空运输功能。
南通新机场则作为上海国际航空枢纽的重要组成部分，重点疏解浦东、虹桥机场的非核心功能，坚持客货并举、以国内为主，构建通达性较优、连接支线的航线网络。
从这一分工看，三个机场并非简单复制彼此的功能，而是试图通过差异化定位，形成主平台、重要支撑和新增组成部分相互配合的枢纽体系。
除了基础设施和机场分工，航班组织与中转服务也将成为上海下一阶段建设的重点。
《规划》提出，到2035年，浦东机场将基本建成“六进六出”航班波。航班波是指机场通过集中组织进港和出港航班，形成相对集中的中转衔接窗口，从而提高旅客中转效率、增加航线之间的连接机会。
对于希望通过一个枢纽完成国内外航线衔接的旅客而言，航班波组织能力直接影响中转时间和出行便利性。
从机场建设到航班组织，再到中转服务，上海此轮规划的着眼点，正从单一机场的吞吐量增长，转向整个枢纽体系的综合运行效率。
全球航空运输业面临挑战与机遇
上海加快建设国际航空枢纽，既有市场需求和区域经济的支撑，也面临全球航空运输环境变化带来的挑战。
国际民航组织（ICAO）理事会前主席夏基塔诺（Salvatore Sciacchitano）从全球行业角度分析了航空运输面临的风险。
据他介绍，2025年，全球航空客运量达到46亿人次，国际民航组织预计，到2040年，全球航空客运量将翻一番，到2050年将接近当前水平的三倍，至2050年的年均增长率预计约为3.4%。
不过，需求增长的长期趋势，并不能消除短期经营环境的不确定性。
夏基塔诺表示，中东冲突、乌克兰战争以及非洲部分地区的冲突，正在对航空运输造成显著影响。一方面，燃油价格上涨及其波动增加了航空公司的经营压力；另一方面，部分空域无法使用，迫使航班绕行更长航线，增加运行成本，部分航线甚至因技术或经济上不再可行而被取消。
国际机场协会（ACI）亚太中东区总干事斯特凡诺·白斯诺（Stefano Baronci）同样强调了地缘政治对航空业的影响。他在论坛上表示，10月中旬航空燃油价格已达到每桶176美元，能源价格上涨和波动正在推高航空公司的运营成本，并传导至机票价格。
在国际航空运输协会（IATA）高级副总裁尼克·卡伦（Nick Careen）看来，航空业面临的压力还体现在利润空间上。
据IATA于今年6月更新的2026年行业展望，今年全球航空业净利润预计为230亿美元，远低于2025年预计的450亿美元；2026年行业净利润率预计为2%。
尼克·卡伦表示，中东冲突、燃油成本攀升和俄乌战争使航空业经营前景承压。对于中国航空公司而言，高燃油成本持续挤压利润空间，与高铁的激烈竞争也给收益率带来压力。
但他同时强调，长期来看，中国航空市场仍具有巨大潜力。2025年，中国航空公司运送旅客超过7.7亿人次，同比增长5.5%，创历史新高；国际航空运输持续复苏，运送旅客近8000万人次，同比增长21.6%，中国与65个国家和地区的147个城市实现航空连接。在他看来，中国在客运和货运增长、基础设施投资、技术部署及全球互联互通方面的贡献，正使其成为塑造全球航空业未来的重要力量。
斯特凡诺·白斯诺则认为，亚太地区是全球航空增长的重要引擎，中国在基础设施建设、智能化技术、绿色能源和制造等方面的发展，为区域航空市场提供了重要支撑。
对于上海而言，这既是机遇，也意味着竞争标准正在提高。要将市场规模转化为全球枢纽竞争力，需要突破多方面的制约。
韩钧提出，上海要持续拓展全球航线网络，畅通国际通道，加密洲际航班频次，推动构建优质高效、通达全国、畅连全球的航空运输体系。同时，要提升中转服务能力，增强上海枢纽对全球要素的集聚、流转和配置功能。
随着浦东机场四期扩建、南通新机场建设、虹桥机场功能提升以及多机场协同机制逐步推进，对于上海而言，未来的枢纽竞争不仅是机场规模和航线数量的竞争，更是航班衔接效率、国际中转便利性、技术应用和全球网络连接能力的综合竞争。从“一市两场”到“两地三场”，上海国际航空枢纽建设进入新的阶段。
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